EL JUZGADO FEUDO por Leticia LORENZO
Introducción
Hace unos días Bovino me invitó a escribir
sobre la justicia federal y sus dificultades. En aquel texto hice referencia a
varias posibles secuelas. Y aun cuando mi preferida será la referida a la
necesaria divulgación sobre el funcionamiento, organización y labor de cada
quién en la justicia, hemos acordado con Bovino que uno de los temas centrales
es el que en aquel texto indiqué bajo el nombre de “Juzgado feudo”.
¿Por qué hablar del juzgado feudo? El CPP
Federal aprobado, cuya vigencia ha iniciado en las provincias de Salta y Jujuy,
establece un cambio rotundo en cuanto a la organización jurisdiccional. En su
Art. 9 indica dos cuestiones sumamente relevantes para pensar el sistema
procesal. Por una parte indica que quienes tienen a su cargo la investigación
son les integrantes del Ministerio Público Fiscal (Primera oración del Art. 9: Los
representantes del MINISTERIO PÚBLICO FISCAL no pueden realizar actos
propiamente jurisdiccionales y los jueces no pueden realizar actos de
investigación o que impliquen el impulso de la persecución penal.) Sobre
este tema hablaremos más adelante, al encarar la labor de la fiscalía en el
nuevo proceso.
La segunda oración del Art. 9 es la base de
este texto: La delegación de funciones jurisdiccionales en funcionarios o
empleados subalternos tornará inválidas las actuaciones realizadas y será
considerada causal de mal desempeño de las funciones a los efectos del proceso
de remoción de magistrados de conformidad con los artículos 53 y 115 de la Constitución
Nacional. En este apartado se establece entonces la división tajante de
labores jurisdiccionales y administrativas. Y en tanto les jueces tendrán a su
cargo la labor constitucional de ejercer la jurisdicción y tomar decisiones
sobre los casos investigados por la acusación, les funcionaries y empleades del
ámbito jurisdiccional tendrán a su cargo la labor administrativa, de
organización y gestión para facilitar la toma de decisiones jurisdiccionales.
Esto queda más claro aún en el Art. 58 del CPP:
Oficina judicial. Los jueces serán asistidos por una oficina judicial
cuya composición y funcionamiento defina la Ley de Organización y Competencia
de la Justicia Penal Federal y Nacional. A su director o jefe le corresponderá
como función propia, sin perjuicio de las facultades e intervenciones de los
jueces previstas por este Código, organizar las audiencias, organizar todas las
cuestiones administrativas relativas a los jurados, dictar los decretos de mero
trámite, ordenar las comunicaciones, custodiar los objetos secuestrados en los
casos que corresponda, llevar al día los registros y estadísticas, dirigir al
personal auxiliar, informar a las partes y colaborar en todos los trabajos
materiales que los jueces le requieran.
A tal fin, deberá confeccionar una carpeta judicial
donde asentará la actividad que realice para cada uno de los casos, bajo el
principio de desformalización.
La delegación de funciones jurisdiccionales a la
oficina judicial tornará inválidas las actuaciones realizadas y será considerada
falta grave y causal de mal desempeño.
Estos dos artículos marcan un rumbo para la
organización judicial muy diferente al actual. En el texto anterior ya indiqué
a qué me refiero cuando hablo de juzgado feudo: un juez o jueza que funciona
como una especie de gerencia de gestión de personal, que tiene bajo su mando
varies funcionaries de diversas jerarquías y un número mayor de empleades
administratives. Generalmente el funcionario o funcionaria de mayor jerarquía
es quien directamente depende y responde ante el juez o jueza y, a la vez,
tiene la subgerencia sobre el juzgado organizando las tareas del resto del
personal. Esta pequeña isla se replica de acuerdo a la cantidad de juzgados que
exista básicamente con el mismo modelo pero cambiando los estilos de
“gerencia”.
El cuco de la Oficina Judicial
Establecer en el CPP la Oficina Judicial fue
de por sí una alerta para la actual organización judicial del sistema federal.
Es sabido que las provincias que cuentan con este tipo de organismo (Chubut, La
Pampa, Neuquén, Río Negro, Santa Fe, Mendoza, Tucumán, entre otras) han pasado
de aquel modelo donde cada juez o jueza organiza su juzgado de acuerdo a
sus propias formas, a un sistema en el que jueces y juezas pasan a no
tener personal a su cargo, en tanto todas las personas que cumplen funciones
tanto como funcionaries como en carácter de empleades administratives en los
distintos juzgados pasan a estar integrades en un solo organismo llamado
Oficina Judicial.
Y el propio Art. 58 indica qué funciones
estarán a cargo de la Oficina Judicial:
- Organizar las audiencias,
- Organizar todas las cuestiones
administrativas relativas a los jurados,
- Dictar los decretos de mero
trámite,
- Ordenar las comunicaciones,
- Custodiar los objetos secuestrados en los
casos que corresponda,
- Llevar al día los registros y
estadísticas,
- Dirigir al personal auxiliar,
- Informar a las partes y
- Colaborar en todos los trabajos
materiales que los jueces le requieran
Básicamente ello implica que es la Oficina
Judicial la que administra el tiempo de les jueces. También implica que les
jueces no tienen a quién darle órdenes por fuera de las audiencias (donde toman
decisiones jurisdiccionales), en tanto todo el personal pertenece a la Oficina
Judicial, que no tiene dependencia de les jueces.
Cuentan los testimonios de oídas (no me consta
en forma directa) que ello fue un punto muy álgido en la discusión de la Ley de
Organización y Competencia de la Justicia Federal (Nro. 27146). Probablemente
por esas resistencias desatadas a la sola idea de la Oficina Judicial es que
haya quedado un engendro bastante incomprensible que parte hablando de
“juzgados” y “cámaras”, sigue estableciendo un “Equipo de Trabajo” (Título II.
Capítulo 4. Art. 38) que asistirá a juzgados y cámaras y que tendrá, básicamente,
una integración similar a la del personal de las Oficinas Judiciales (personal
técnico, administrativo y de maestranza) con tareas que básicamente duplican
las de la Oficina Judicial:
1. Prestar la asistencia técnico-jurídica a los
jueces en su función jurisdiccional. Es difícil visualizar esta tarea sin pensar en algún tipo de
delegación de funciones (más allá que este art. contiene un último párrafo muy
divertido que indica: El equipo de trabajo no desempeñará, en ningún
caso, funciones jurisdiccionales encomendadas a los jueces ni funciones
administrativas encomendadas a las Oficinas Judiciales. Yo soy una persona
con una imaginación frondosa. Y aun así no logro imaginar qué tareas puede
tener este equipo si no son ni las de les jueces ni las de las Oficinas
Judiciales!)
2. Asistir a los jueces en el control de gestión
y el cumplimiento de los plazos procesales. Esto es básicamente lo que hace una Oficina Judicial: controlar
plazos, gestionar, generar informes de gestión. Es incomprensible que se haya
generado una tarea que es la esencia de una Oficina Judicial.
3. Facilitar la coordinación entre el juez o
tribunal y las oficinas de gestión. Aplausos y risas. Aparentemente les jueces tienen un
impedimento para comunicarse directamente con les integrantes de las Oficinas
Judiciales y es por ello que requieren una intermediación. Una regulación
ridícula desde donde se la mire.
La única explicación que puede encontrarse
para la regulación normativa recién citada (y vigente) es el apego de les
jueces a contar con personal propio, donde propio no quiere decir otra
cosa que “de su propiedad”. Personal que tenga a su cargo la pesada tarea de
“acomodar” las disposiciones de las Oficinas Judiciales a los requerimientos
específicos de les jueces. Con lo cual parece bastante inútil la regulación de
funciones de las Oficinas Judiciales ¿no?
Y es que aquí hay algo que debe decirse sin
eufemismos: hay una cierta tendencia a creer que quien llega a juez o jueza
puede disponer de su tiempo de acuerdo a su propio antojo. En consecuencia,
puede decidir cuestiones tan absurdas como hacer una sola audiencia por día;
llegar a su oficina a media mañana; irse a mediodía; hacer gestiones personales
(o hacer que algún integrante de su “equipo de trabajo” le realice gestiones)
en horario de trabajo, dar clase (aunque parezca increíble, hay jueces que dan
clase en horario de trabajo jurisdiccional), asistir a controles médicos
(porque todos los sabemos: les profesionales de la medicina sólo atienden en
horario de trabajo jurisdiccional) y una serie de etcéteras que hacen IM PO SI
BLE organizar una agenda de audiencias que implique que un juez o jueza tenga,
digamos, cinco horas de audiencia diarias. Parecería que pretender tal cuestión
sería el equivalente a generar trabajo esclavo (PLOP).
Lamentablemente va siendo hora de anoticiar
que el trabajo jurisdiccional puede incluso ser 24/7 (aunque un sistema de
audiencias bien gestionado es lo más cómodo para jueces y juezas, ya que el
contar con un organismo que tiene por finalidad equilibrar las cargas de
trabajo y administrar una agenda común de audiencias, hace que todes tengan un
trabajo similar y que, además, no sea un trabajo que implique riesgos de sufrir
estrés o burn out).
Entonces, esta resistencia que se hace notoria
en el Art.38 de la Ley constituye un enorme obstáculo para la implementación
armónica de un sistema procesal como el diseñado por el CPP.
Aún así, la buena noticia (porque ya lo hemos
dicho: mantengamos la mirada positiva y la fe en que “esta vez si”) es que en
la misma ley se regulan también a continuación del Art. 38, en el Título III,
las queridas y nunca bien ponderadas Oficinas Judiciales. Y dice el Art. 39
(que parece derogar el Art. 38): - Las Oficinas Judiciales son los órganos
encargados de llevar adelante las tareas administrativas de la justicia penal,
para que los jueces ejerzan la función jurisdiccional de manera exclusiva,
transparente y eficiente. El Art.. 41 da una serie de pautas específicas de
actuación para las Oficinas Judiciales que lleva a lo que veníamos diciendo:
garantizar un trabajo equilibrado y equitativo entre todes les jueces. Sobre la
asignación de casos, el Art. 42 establece específicamente un arraigo “moderado”
a les jueces, indicando que se procurará que la misma persona intervenga
jurisdiccionalmente hasta el control de acusación; pero también estableciendo
la necesidad de equilibrio y compensación entre jueces. Ello ya lleva a pensar
en un sistema mucho más dinámico y flexible, que supera los obstáculos
señalados en el primer texto desarrollado con relación al juzgado feudo.
La dependencia de las Oficinas
Judiciales está establecida en el Art. 46. En principio podría pensarse en
alguna dificultad, ya que responden al pleno del colegio o tribunal para quien
cumplan funciones, a través de su presidencia. Ello podría llevar a pensar que,
en definitiva, dependen de les jueces. Personalmente no veo en ello un escollo
insalvable, ya que si se genera un ámbito en el que les jueces tengan claridad
sobre su función propia y sobre la tarea que debe desarrollar la Oficina
Judicial y, a la vez, se genera un espacio de trabajo coordinado entre la
presidencia de les jueces y la dirección de la Oficina Judicial, puede darse un
funcionamiento armónico y eficiente. Ahora: si les jueces asumen que siguen
existiendo bajo el formato del juzgado feudo, allí sí se presentarán
inconvenientes que se evitan cuando la dependencia no es de les jueces sino del
máximo órgano judicial (en este caso la Corte Suprema de Justicia de la Nación,
a través de algún área de superintendencia) o de un órgano externo
administrativo (como el Consejo de la Magistratura). En el caso de la justicia
federal, adicionalmente, surge la necesidad de comunicación y coordinación
eficiente entre las diversas Oficinas Judiciales en función a que tendrán
existencia en todo el territorio nacional. Allí el Art. 47 de la Ley resulta
central, en tanto sitúa en las O.J. de la Cámara Federal de Casación Penal y de
la Cámara Nacional de Casación Penal, la coordinación de todas las
Oficinas Judiciales que se pongan en marcha. Allí puede verse la importancia de
diseñar, implementar y apoyar a esas dos (eventualmente a esa, en mi mundo
ideal, ya que debería ser una sola Oficina) O.J. para que puedan ser
efectivamente los organismos de apoyo y coordinación para todas las Oficinas
del territorio nacional.
¿Y los colegios de jueces?
Iniciando el texto referí que uno de los
grandes cambios de organización que implica una reforma de estas
características es la separación de funciones y, consecuentemente, la división entre
jueces y juezas que quedan sin personal a su cargo por una parte y organismos
administrativos que se dedican a la organización del trabajo de los jueces por
otro. Aquí está la gran ruptura del “juzgado feudo”. Les jueces ya no son
gerentes de su propia pyme sino que pasan a ser compañeros y compañeras
integrando un solo gran tribunal que suele llamarse “Colegio de Jueces”. Así lo
establece el Art. 36 de la Ley, que señala:
El Colegio de Jueces constituye un agrupamiento
funcional de jueces y órganos con la asistencia de una oficina judicial. Su
funcionamiento se regirá por los principios de flexibilidad organizativa y
rotación de sus integrantes, de acuerdo a la reglamentación que el pleno de
cada Colegio dicte a tal efecto.
La conformación de los Colegios de Jueces estará a
cargo del pleno de la Cámara Federal de Casación Penal y de la Cámara Nacional
de Casación Penal, respecto de los jueces y órganos de la justicia federal y
nacional, respectivamente.
Nuevamente vemos que la voz cantante en esta
materia la llevan las Cámaras de Casación en función a les jueces sobre los que
ejercen competencia específica. Desconozco (y asumo en esto mi ignorancia) si
existe algún avance en términos de conformación de colegios de jueces. Entiendo
por la experiencia de Jujuy y Salta que no se ha trabajado demasiado a fondo ni
en lo que hace a los colegios ni en lo que respecta a las Oficinas.
¿Cuáles son las ventajas de los colegios de
jueces? En principio, que como lo dice el propio artículo se rigen por los
principios de flexibilidad y rotación. Con ojos de ciudadana debo decir que
esto me resulta sumamente agradable porque pienso que no será necesario pagar
la subrogancia a un juez cuando va de una provincia a otra a realizar función
jurisdiccional: en la medida en que jueces integren el mismo colegio (que bien
podría ser por regiones geográficas), en principio todes resultan competentes
para ejercer jurisdicción en el territorio en el que su colegio esté definido,
sin más necesidad que una Oficina Judicial estableciendo la agenda de trabajo
en función a la demanda de audiencias existente y a la disponibilidad
específica del “recurso juez/a”.
Y más allá que la ley habla de “tribunales de
juicio” y “juzgados de garantías” de distrito. En función al propio Art. 36
bien puede leerse allí “jueces de juicio de distrito” y “jueces de garantía de
distrito”, integrando en un mismo colegio a varies jueces de diversas
procedencias con competencia de apelación, de juicio, o de garantías. No se me
escapa que el Art. 15 de la Ley establece específicamente los distritos en los
que está dividido el territorio nacional a los efectos de la ley. Pero no
encuentro ninguna razón para no leer esa distribución a la luz de la facultad
específica que el Art. 36 le da a las Cámaras para conformar los distintos
Colegios de Jueces.
Cuáles son las ventajas de esta forma de
organización
El logro de una separación entre la función
jurisdiccional y la administrativa posibilita romper con todas las
problemáticas que hemos señalado en el Art. anterior pero además, en la medida
en que se otorgue a las Oficinas Judiciales la posibilidad real de cumplir con
su función legal, permitirá una distribución del trabajo de forma muchísimo más
equitativa y armoniosa entre jueces y juezas. Hemos visto que las Oficinas
Judiciales de las Cámaras de Casación tienen bajo su órbita la coordinación de
todas las OJ a nivel nacional, en la misma medida en que las Cámaras tienen
bajo su responsabilidad la generación de los Colegios de Jueces. En la medida
en que se logre un trabajo coordinado entre Cámaras y OJ, se podrá avanzar en
una implementación armónica hacia todo el territorio federal y en el ámbito
específico de la justicia nacional.
Desde el trabajo jurisdiccional específico, la
generación de Colegios posibilita una mayor celeridad en el trabajo judicial,
en la medida en que al tener posibilidad de intervenir sobre un caso todes les
jueces que integren determinado Colegio, no se dan los problemas que suelen
presentarse con las vacancias de cargos, la búsqueda de subrogancias y el
enorme costo que tal sistema implica para el funcionamiento judicial.
Obviamente ello no quiere decir que permanentemente haya que estar moviendo
jueces de un lado a otro, ya que justamente la labor de la Oficina Judicial
será determinar la necesidad específica de jueces que se requiere en cada
porción del territorio nacional en función a la carga de trabajo real
existente.
La organización en Colegios de Jueces también
implica, mirándolo desde el punto de vista exclusivo de les jueces, un enorme
avance cualitativo en el trabajo que se desarrolla. El hecho de no tener
personal bajo su dependencia y estar conformados en un conjunto de jueces que
tiene la misma labor, implica la posibilidad de mejorar la comunicación,
reflexión, debate, formación específica sobre las funciones que tocan cumplir.
Desde la cuestión más organizacional, el tener un espacio común en el que
compartir preocupaciones repercute también en una comunicación más eficiente
entre las presidencias de los Colegios y las Oficinas Judiciales. Poder
dedicarse en forma exclusiva a los temas jurisdiccionales sin lugar a dudas
genera una posibilidad de mejora en el trabajo propio que les corresponde a
jueces y juezas.
Y en términos de organización, de Oficina
Judicial, el conformar un organismo destinado en forma exclusiva al trabajo
administrativo desliga por una parte la responsabilidad sobre las cuestiones
estrictamente jurisdiccionales, pero adicionalmente posibilita un trabajo mucho
más previsible en lo que hace a la organización y ejecución de las audiencias.
Dado que es un solo organismo el que planifica la agenda de trabajo de todes
les jueces integrados en un Colegio (que, insisto, puede estar integrado por
varios distritos de acuerdo a las necesidades del servicio), eso garantiza a
les litigantes la previsibilidad de saber que independientemente de quién
resulte el juez, jueza o tribunal colegiado que intervendrá en su caso, la
dinámica de pedido de la audiencia es la misma, el agendamiento es el mismo, la
organización de la audiencia es la misma y el seguimiento administrativo es el
mismo. La posibilidad de contar con protocolos específicos de agendamiento,
asignación, seguimiento, es otra gran ventaja propia de la Oficina Judicial. Y
en términos de evaluación del trabajo y las cargas, el contar con un organismo
dedicado en forma exclusiva a esta tarea también permite mejorar enormemente la
calidad de la información que se produce sobre el trabajo que se realiza
específicamente en materia jurisdiccional.
¿Qué se requiere para implementar esta
organización?
En principio es central que estos temas sean
discutidos con jueces, funcionaries y empleades administratives del área
jurisdiccional de la justicia federal.
Con jueces en términos de identificar las
audiencias en que les tocará intervenir, asumir que su trabajo sólo se
dará en audiencias, establecer las dinámicas propias de las diversas audiencias
y la función específica de les jueces. No hay demasiada magia ni secreto en
estos temas. Existe un CPP que regula audiencias con finalidades concretas.
Pensar en los casos actuales desde la lógica de las audiencias, sacándose (en
el caso de les jueces de instrucción) el chip de jueces investigadores y
asumiéndose como jueces de audiencias en todos los casos, es el principal trabajo
previo a la implementación de una reforma. Una segunda finalidad de estos
encuentros, más allá del diseño del trabajo jurisdiccional, se vincula al duelo
que implica abandonar la organización actual en que se trabaja. Y no lo digo en
broma: les seres humanos somos seres de costumbres. Quienes trabajan en
juzgados están acostumbrades a tener sus funcionaries, sus empleades, su ritmo,
su dinámica. Empezar a pensar con otres jueces como colectivo no es una
cuestión sencilla; deben generarse consensos para establecer formas de
relacionarse, de establecer consensos, de identificar temas comunes; nada de
esto tiene que ver con “consensuar decisiones jurisdiccionales”; cada juez o
jueza es independiente en el ámbito de sus audiencias y las decisiones que le toque
tomar. Sin embargo, en términos de integración de los colegios, relación con
las Oficinas Judiciales, identificación de necesidades, etc., debe realizarse
un trabajo de comunión y de superación de la estructura anterior.
Con funcionaries y empleades administratives
también es necesario realizar un trabajo importante: porque no son sólo les
jueces les acostumbrades a un sistema de delegación. Empleades y funcionaries
están también acostumbrades a ser pequeñes jueces. A trabajar en temas
jurídicos. A colaborar desde ese lugar con sus jueces. Asumir el cambio
de funciones es sumamente grato para algunas personas de esta estructura pero
para otras puede resultar tremendamente conflictivo. Por ello es importante
diseñar el funcionamiento de las Oficinas Judiciales con quienes integrarán las
Oficinas Judiciales. Mostrar sus funciones; entender que no se trata (en muchas
ocasiones) de cuestiones distintas a las que se realizan en la actualidad, sino
que implican un formato organizacional diferente, diseñar los protocolos de
trabajo en forma conjunta, e identificar también a aquellas personas que
realmente no tienen posibilidad de trabajar en estas estructuras. No para
expulsarlas del sistema, sino para pensar en relocalizaciones. En el caso
neuquino, que es el que conozco más a fondo, muchas personas que trabajaban en
juzgados de instrucción tuvieron la posibilidad de trasladarse laboralmente a
alguno de los Ministerios Públicos ya que vieron en aquellos organismos una
posibilidad laboral que les resultaba más atractiva que la administrativa de la
Oficina Judicial. Debe evaluarse la posibilidad de establecer esas
posibilidades para funcionaries y empleades administratives.
Pensar en el sistema en términos de reducción
Finalmente, no puede perderse de vista que la
base del nuevo sistema es la audiencia oral. Y que la investigación (no nos
cansaremos de decirlo) está a cargo del Ministerio Público Fiscal. Ello implica
que cada vez que un/a fiscal/a pida una audiencia para formular cargos, tiene
que tener cierta certeza de que cuenta con elementos para ir adelante con el
caso que presenta. Y todo ello se debatirá, desde el primer momento de
judicialización, en una audiencia, en presencia de la defensa y ante un juez o
jueza. Esto que parece una verdad de Perogrullo bien vale la pena recordarse.
Porque ese estándar de exigencia no debe
desmerecerse. Resulta fácil plantear una resistencia a estos sistemas desde
conceptos vagos y poco claros como la “macdonalización de la justicia” (que
entiendo se asume como una posibilidad de procesar masivamente casos que en la
actualidad no ingresan al sistema). Malas noticias para esas voces: un sistema
que se implementa correctamente, en lugar de ingresar casos no alcanzados en la
actualidad por el sistema, deja fuera casos que en la actualidad están
esperando (muchas veces con personas presas) una resolución. Porque el
Ministerio Público Fiscal (que hace necesario otro texto de desarrollo) que se
consolida como titular de la investigación y actor central de la política criminal,
tiene dos caminos: procesar todo sin sentido y deslegitimarse rápidamente
frente a les jueces; o seleccionar con más cuidado los casos que judicializa,
usando también con más racionalidad la prisión preventiva y, en consecuencia,
achicando el sistema desde la judicialización misma de los casos.
La audiencia no es mágica. Definitivamente no.
Pero la reunión de las partes ante un juez o jueza que decidirá sólo sobre la
base de lo que las partes le presenten, varía enormemente la dinámica del
proceso judicial. Para que esa variación de dinámica se dé, es sumamente
necesario que se separen las funciones de la jurisdicción y la organización de
las audiencias, que les jueces se organicen en Colegios, que las Oficinas
Judiciales se consoliden en el cuidado y preservación de les jueces para que
tomen decisiones sólo sobre la base de lo que escuchen y vean en las audiencias
y que, en consecuencia, el sistema se racionalice en cuanto a los ingresos de
casos y se humanice en cuanto a las decisiones que se tomen.
Todo ello es perfectamente posible y en varios
puntos del país se encuentran ejemplos al respecto. Ojalá la Patagonia se
constituya en un sólo Colegio de Jueces por competencia y en una sola Oficina
Judicial con subsedes. Tengo plena certeza de que las provincias de la región
tenemos mucha experiencia para compartir y apoyar en el éxito de la
implementación.
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