El 14 de febrero de 2017 la Corte Suprema dictó
una sentencia trascendente en el caso “Ministerio
de Relaciones Exteriores y Culto s/informe sentencia dictada en el caso ‘Fontevecchia
y D’Amico vs. Argentina’ por la Corte Interamericana de Derechos Humanos”. Con
los votos de Lorenzetti, Highton y
Rosenkrantz, la CSJN resolvió no cumplir con la obligación impuesta por la
Corte IDH al Estado argentino en un caso contencioso en el que fue
parte. El ministro Rosatti hizo su
propio voto con el mismo resultado que la mayoría, y Maqueda fue el único ministro que resolvió que se debía
cumplir con la sentencia de la Corte IDH, de conformidad con las reglas del
derecho internacional público y los precedentes de la propia CSJN.
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Mientras tanto, en
Macondo se procesó a un ex gobernador por desobediencia al no haber cumplido
una decisión de la Corte Suprema...
§§§
La cuestión central en el fallo de la CSJN
consiste en lo que se afirma en el considerando 6º.
6º) Se encuentra fuera de discusión que las sentencias de la Corte Interamericana,
dictadas en procesos contenciosos contra el Estado argentino son, en principio,
de cumplimiento obligatorio para este (art. 68.1, CADH) (conf. doctrina de Fallos: 327:5668,
voto de la jueza Highton de Nolasco, considerando 6°). Dicha
obligatoriedad, sin embargo, alcanza únicamente a las sentencias
dictadas por el tribunal internacional dentro del marco de sus potestades
remediales. En efecto, es con ese alcance que el Estado argentino se ha
obligado internacionalmente a acatar las decisiones de la Corte Interamericana
(destacado agregado).
La Corte se vale de la fórmula tan utilizada a la hora de
restringir derechos, “Si bien es cierto... también es cierto...” y, en el mismo
párrafo, la segunda frase abre la puerta para negar la primera. En efecto, lo
que se afirma es que los fallos de la Corte IDH son de cumplimiento obligatorio
siempre que se ordenen medidas a cumplir por el Estado comprendidas en la
competencia del órgano internacional.
Ahora bien, está claro que en el considerando 6º la CSJN sólo
supeditó el cumplimiento de las medidas ordenadas por la Corte Interamericana a
la condición de que ellas fueran dictadas en el marco de su competencia
convencional. Sin embargo, en el considerando que sigue agregan otra condición:
la posibilidad de que la medida pueda ser cumplida según nuestro derecho
constitucional.
7°) Corresponde analizar en esta instancia, entonces, si la orden contenida en la parte
resolutiva de la sentencia en cuestión (punto 2), en tanto dispone
"dejar sin efecto la condena civil impuesta a los señores Jorge
Fontevecchia y Héctor D'Amico" en la causa "Menem" ha sido dictada dentro del marco de
atribuciones previsto por la CADH y puede ser cumplida por esta Corte a la luz
del ordenamiento constitucional nacional (destacado agregado).
El problema, entonces, consiste en determinar si la CSJN tiene la
facultad de revisar una sentencia dictada por la Corte IDH para determinar si
ha sido dictada en el marco de la competencia
que la Convención Americana atribuye al tribunal interamericano. Es decir, se
analizará si, conforme a la Convención Americana, la Corte IDH es competente
para disponer que el Estado deje sin efecto una condena civil firme dictada por
la Corte Suprema.
La competencia
A pesar de lo dicho por nuestra Corte, los alcances de la
competencia de la Corte Interamericana no solo depende del derecho
internacional —en especial del texto de la Convención Americana— sino que,
además, es la Corte Interamericana el órgano que “es juez único de sus propias
competencias”[1].
En primer término, debemos aclarar que la Corte Interamericana no
revocó sentencia alguna. El proceso internacional no tiene por objeto resolver
sobre la validez de una sentencia nacional. El objeto del proceso ante la Corte
IDH consistió en determinar si el Estado Argentino —no la Corte Suprema—
incumplió las obligaciones que establece la Convención Americana o violó los
derechos allí garantizados. Como en este caso las violaciones denunciadas por
los peticionarios —y que luego la Comisión Interamericana incluyó en su demanda
ante la Corte IDH— fueron producto de procedimientos judiciales, el objeto del
juicio internacional consistió en analizar si esas actuaciones constituyeron
una violación de los derechos de los peticionarios garantizados en la
Convención.
Como ha señalado Abramovich,
En primer lugar, el análisis que realiza la Corte Suprema
sobre las competencias del tribunal interamericano subvierte el principio
básico de que el tribunal internacional es juez único de sus propias
competencias, regla que por lo demás, es la que sostiene todo el tinglado del
sistema interamericano de derechos humanos y de otros sistemas de justicia
internacional.
En el mismo sentido se ha pronunciado Gil Domínguez:
Cuando los
Convencionales Constituyentes de 1994 resolvieron invitar a los Instrumentos
Internacionales sobre Derechos Humanos a compartir con la Constitución el techo
del ordenamiento jurídico, lo hicieron a condición de respetar la lógica de
validez, funcionamiento e interpretación de dicha fuente externa. Por lo tanto,
la Corte Suprema de Justicia no tiene ninguna clase de habilitación
convencional para interpretar los alcances de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos.
Gustavo Arballo
también coincide en la crítica —muy dura— que realiza a la sentencia de la
Corte Suprema:
Nótese que, partiendo de esta
premisa, la Corte dice que ella, el Tribunal doméstico, está habilitado para
definir cuando el Tribunal internacional ha obrado dentro del marco de sus
potestades remediales, y cuándo no. Es decir: se arroga el derecho de ver
cuándo quiere cumplir, y cuando no (nótese que puede argumentarse sin esfuerzo
que al hacerlo, está tomando decisiones de política exterior, invadiendo
la división de poderes).
En apoyo de esta tesis los
considerandos siguientes se dedican a pulsar alocadamente varios botones para
ver si sale el truco legitimador, que no sale, y así aparecen confundidas la
subsidiariedad del sistema de protección, la fórmula de la cuarta instancia y
la doctrina europea del "margen de apreciación" que NUNCA ha sido
adoptada por la jurisprudencia interamericana.
La competencia (2)
Las cuestiones referidas a la competencia de la Corte
Interamericana le corresponden exclusivamente a la misma Corte IDH. Así lo
establece el artículo 62.3 de la Convención:
3. La Corte tiene competencia
para conocer de cualquier caso relativo a la interpretación y aplicación de las
disposiciones de esta Convención que le sea sometido, siempre que los Estados
partes en el caso hayan reconocido o reconozcan dicha competencia, ora por
declaración especial, como se indica en los incisos anteriores, ora por
convención especial.
En este sentido, en su Opinión Consultiva OC-3/83 (8 de septiembre
de 1983) la Corte IDH afirmó:
21. En materia contenciosa el
ejercicio de la competencia de la Corte depende normalmente de una cuestión
previa y fundamental, como es el consentimiento de los Estados para someterse a
su jurisdicción. Si ese consentimiento ha sido otorgado, los Estados que
participan en el proceso toman técnicamente el carácter de partes en el mismo y
se comprometen a cumplir con la decisión de la Corte (artículo 68.1 de la
Convención). En cambio, mientras no exista tal consentimiento, la jurisdicción
de la Corte no podrá ejercerse, de modo que carece de sentido examinar los
asuntos de fondo que determinan la controversia sin antes haber establecido si
las partes involucradas han aceptado o no su jurisdicción.
Por ese motivo, los Estados parte, cuando intervienen en un caso
contencioso, pueden articular excepciones preliminares impugnando la
competencia de la Corte IDH en su carácter de partes del proceso contencioso
internacional. Y es la Corte IDH la que resuelve todas las cuestiones de
competencia con carácter vinculante para el Estado. En nuestro país, la
representación ante los órganos internacionales de protección de los derechos
humanos le corresponde al Poder Ejecutivo nacional, y funcionarios
especialmente designados para esa tarea son quienes actúan ante la Corte IDH.
En un caso contencioso ante la Corte IDH, las
cuestiones de competencia deben ser presentadas y argumentadas por estos
funcionarios en su oportunidad procesal ante la misma Corte IDH. Tal como
señala José R. Cossío Díaz, al
sistema interamericano “comparece
la Argentina como sujeto unitario de relaciones internacionales, y no mediante
sus órganos por separado; a tal sistema se acude para constatar el cumplimiento
de los derechos humanos de fuente internacional, y no el cumplimiento de las
formalidades propias del orden nacional”[2].
En el caso Fontevecchia y D’Amico vs. Argentina, sentencia de 29 de
noviembre de 2011, nuestro país no planteó ninguna cuestión de competencia y,
además, la Corte IDH la afirmó expresamente en su fallo (párr. 9). Es decir que
Argentina ha aceptado la competencia contenciosa de la Corte IDH por un tratado
con jerarquía constitucional. Además, el Estado argentino compareció
formalmente en el caso ante la Corte IDH y no planteó ninguna cuestión de
competencia. Finalmente, cuando el Estado debió cumplir, nuestra Corte Suprema
decidió cuestionar unilateralmente la competencia de la Corte IDH para dictar
la medida, desconociendo su deber de cumplir con una obligación internacional.
De esta manera, se ignoró intencionalmente el deber del Estado
argentino de cumplir la decisión de la Corte IDH establecido en el artículo
68.1 de la Convención Americana:
1. Los
Estados partes en la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la
Corte en todo caso en que sean partes.
La decisión de analizar la competencia de la Corte IDH en la
oportunidad en que lo ha hecho la Corte Suprema en este caso concreto no solo
resulta contraria a la Convención Americana sino, además, irracional en
términos procesales.
En efecto, la decisión de la Corte Suprema en cuanto órgano del
Estado argentino representa, desde el punto de vista internacional, que los
Estados parte conservarían el derecho de cuestionar la competencia del tribunal
interamericano luego de dictada la sentencia, y a pesar de que ya se haya
consentido o resuelto el punto. En consecuencia, los Estados parte ni siquiera
serían responsables por los actos propios. En este caso concreto, el Estado reconoció expresamente la competencia
de la Corte IDH pues durante el procedimiento internacional no planteó una
excepción preliminar[3].
No me toqués la sentencia
La decisión de un Estado de someterse a las exigencias de un
tratado internacional y, también, a las decisiones de un tribunal internacional
es una decisión política soberana. Ése es el problema de soberanía en juego.
Ahora bien, una vez que tal decisión se ha tomado libre y voluntariamente, el
Estado queda obligado por las reglas del juego. Entre ellas, las que lo obligan
a cumplir con las sentencias del tribunal internacional.
La misma idea de someterse a
las decisiones de un tribunal internacional carecería de sentido si, luego de dictada
la sentencia en sede internacional, un tribunal del Estado obligado —de la
jerarquía que fuera— pudiera ignorar lo resuelto.
La decisión de la Corte Suprema no solo significa que se ignoró el
deber de cumplir las sentencias vinculantes de la Corte IDH sino, además, que
la decisión de si cumple o no lo hace dependerá, en el futuro, de la aplicación
de un estándar absolutamente indeterminado, es decir, que solo dependerá de su
propio juicio. Ello pues la decisión de la CSJN dependerá de los “principios de
derecho público” propios de la “esfera de reserva soberana” del artículo 27,
CN. Difícil encontrar algún estándar más indefinible que éste, lo que le
garantiza a la propia Corte Suprema el poder de hacer lo que quiera.
Una cuestión que nos llama poderosamente la atención consiste en el
caso en el cual nuestra Corte ha decidido incumplir la sentencia internacional.
Se trata de un caso en el cual el cumplimiento de lo ordenado por la Corte IDH
—a diferencia de lo que sucedía en Bulacio,
por ej.— habría afectado, exclusivamente, la autoridad de la Corte Suprema.
La decisión de la Corte IDH, en este sentido, no afectaba los
derechos de la parte demandante en el caso civil. De hecho, por lo dictaminado
por la Procuradora General, se había corrido vista al demandante civil (el ex
presidente Menem) y nada tuvo que
decir. En conclusión, la Corte decidió defender exclusivamente su propia
autoridad, como si la decisión de dejar sin efecto su propia sentencia no
fuera, también un acto de autoridad. No se comprende, en este contexto, por qué
la cabeza del poder judicial no sería susceptible de cumplir lo dispuesto por
la Corte IDH, y sí los demás poderes del Estado. Una vez más, el privilegio de
ser juez.
Mala fe
En el considerando 15 del voto de la mayoría se afirmó algo que es
falso. En efecto, la Corte dijo:
15) A pesar de que la Corte Interamericana
ha dispuesto en algunas ocasiones el uso de este remedio calificándolo como una
forma de reparación, ha reconocido
explícitamente que en muchos
casos tal remedio es improcedente. Así, ha sostenido que "[p]uede
haber casos en que aquella [la in integrum restitutia] no sea posible,
suficiente o adecuada (cfr. Usine de Chorzów, fond, supra 43, p. 48). De esta
manera, a juicio de la Corte, debe ser interpretado el artículo 63.1 de la
Convención Americana" (Corte IDH, la de septiembre de 1993, "Aloeboetoe
y otros v. Surinam", Serie C 15, párr. 49; el subrayado es agregado; en
igual sentido, Corte IDH, "Blake v. Guatemala", 22 de enero de 1999,
Serie C 48, párr. 42)
Está claro que la CSJN, cuando usó la expresión “este remedio” se
refería a la obligación de “dejar sin efecto la condena civil” dispuesta por la
Corte IDH. Pero la cita del fallo “Aloeboetoe y otros v. Surinam” no tiene
relación alguna con la facultad de la Corte Interamericana de ordenar que se
deje sin efecto una sentencia judicial.
En el caso citado, la Corte IDH está haciendo mención a la in integrum restitutio que había
solicitado la Comisión en ese caso —como sínónimo de restablecer el statu quo ante—. Lo único que la Corte
IDH dijo es que la in integrum restitutio
es solo uno de los modos de reparar un acto ilícito internacional, pues hay
casos en que volver las cosas al estado anterior no es posible, suficiente o
adecuado (Sentencia de reparaciones, párr. 49). La Corte IDH realiza esta
aclaración pues se trataba de la detención y asesinato de siete campesinos. Por
ello, en el párrafo siguiente dijo que “se ha expresado anteriormente que en lo
que hace al derecho a la vida no resulta posible devolver su goce a las
víctimas”.
Por ello, cuando la CSJN, en el voto de la mayoría, afirma que en
muchos casos la Corte IDH ha reconocido explícitamente que la medida de dejar
sin efecto una sentencia judicial resultaría improcedente está faltando a la
verdad.
Consecuencias
Las consecuencias de la decisión de la Corte Suprema son varias,
todas ellas negativas. Una de ellas, paradójicamente, resulta contraria al
carácter subsidiario del sistema de protección internacional de los derechos
humanos. Como consecuencia práctica del fallo, a los eventuales peticionarios
les convendrá no agotar los recursos internos y acudir cuanto antes al sistema
internacional.
¿Por qué razón? La CSJN ha dicho en este fallo que revocar una de
sus sentencias firmes implicaría privarla de su “carácter de órgano supremo del
Poder Judicial argentino” (cons. 17). Ell significa que en el caso de que la
Corte IDH ordenara dejar sin efecto una sentencia firme de cualquier otro
tribunal nacional, la Corte Suprema no debería oponerse a esa medida.
Por ese motivo, a los eventuales peticionarios les convendrá, a
partir de ahora, evitar el agotamiento del trámite del recurso extraordinario
federal, y acudir al sistema interamericano una vez agotado el trámite del
superior tribunal de provincia o, en el caso de la CABA, del tribunal
inmediatamente inferior a la Corte de la justicia nacional/de la ciudad. En
consecuencia, la Corte Suprema no tendrá oportunidad de intervenir en los casos
para evitar la responsabilidad del Estado.
El Estado argentino, por otra parte, no podrá invocar la falta de
agotamiento de los recursos internos en los casos concretos, pues al
peticionario le resultará suficiente invocar el cambio de jurisprudencia de la
Corte Suprema local ante los órganos internacionales para justificar el no
agotamiento del recurso extraordinario federal.
De esta manera, en la práctica real de litigio, la Corte Suprema
perderá la oportunidad de evitar graves violaciones a tratados internacionales
de derechos humanos cuando se trate de un posible peticionario con un caso con
probabilidades de ganar ante los órganos internacionales. Además de esa
oportunidad, también perderá la oportunidad de pronunciarse en las cuestiones
de trascendencia institucional que esos casos planteen.
Pero la principal consecuencia de la decisión de la Corte Suprema
consiste en la desprotección en que se coloca a las víctimas de violaciones de
derechos humanos.
Una víctima podrá demorar 20 años en recorrer el largo camino de
injusticias hasta llegar a la Corte Interamericana para lograr que se
reconozcan sus derechos. Lo que la Corte Suprema ha dicho en este fallo es que
aun así, ella conserva el poder discrecional de mantener las injusticias que la
víctima ha sufrido.
[1] Abramovich,
Víctor, La autoridad de las sentencias de
la Corte Interamericana y los principios de derecho público argentino, en
“No Hay Derecho”, http://bit.ly/2ljdBTv.
[3] Conforme
al Reglamento de la Corte Interamericana, el Estado solo puede oponer
excepciones preliminares con su escrito de respuesta a la demanda presentada
por la Comisión —y en su caso, al escrito de solicitudes, argumentos y pruebas
de la presunta víctimaz— (art. 42.1 del Reglamento).
