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24 sep. 2009

Ministerio público ejecutivo y derecho estadounidense

Párrafos referidos al Ministerio Público ejecutivo



Jasper Johns - Bandera
Encáustica y collage sobre tres paneles de lienzo
85,1 x 142,9 centímetros


Respecto del tipo de hechos que constituyen la preocupación central de quienes se oponen al ministerio público ejecutivo —principalmente, los delitos cometidos por funcionarios— el derecho comparado contempla la posibilidad de acudir a mecanismos de persecución penal diferenciados, previstos especialmente para su tratamiento.


Éste es el caso, entre otros, del derecho estadounidense. El derecho penal federal de los EE.UU. se funda enteramente en la persecución penal pública. El ejercicio de la acción penal corresponde exclusivamente a los fiscales de distrito, quienes la ejercen de manera completamente discrecional a través de decisiones que, en principio, no están sujetas a control judicial. Los fiscales federales son designados por el poder ejecutivo, dependen funcionalmente de éste, y pueden ser removidos de sus cargos por el presidente sin necesidad de alegar causa alguna (1). Organizada de este modo la persecución penal, el sistema terminó por generar sospechas, por razones obvias, respecto a la eficacia de la persecución de delitos cometidos por altos funcionarios del poder ejecutivo.


En este contexto, luego de varios escándalos políticos de magnitud, el Congreso federal tomó la decisión de crear la figura de un fiscal independiente sobre el cual el único poder que tiene el poder ejecutivo reside en la decisión inicial acerca de que el hecho merezca una investigación a cargo de un fiscal independiente. Luego de esta decisión inicial —importante, sin duda alguna— el poder ejecutivo pierde toda facultad de dirección y control sobre la actividad de ese fiscal, cuya designación depende de un tribunal ad hoc, que también controla su tarea. Este funcionario, acusador ad hoc, actúa con independencia absoluta de criterios, y sólo puede ser removido de su cargo por decisión del poder ejecutivo si éste logra probar la existencia de una causa válida ante el tribunal que controla al fiscal y, además, obtener una resolución judicial favorable a su petición (2). Si bien la institución estadounidense no ha cumplido, en la práctica, con las expectativas que había generado inicialmente, su mera existencia señala la necesidad de adoptar distintas soluciones frente a problemas diferentes.


Otro mecanismo tendiente a promover y controlar el correcto desempeño de los fiscales ha sido previsto en las legislaciones procesales penales de los países de América Latina que atraviesan por procesos de reforma de la justicia penal. Estos cuerpos normativos prevén, entre otras instituciones novedosas, una ampliación de la legitimación para intervenir como querellante —acusador particular— en delitos cometidos por funcionarios o por violaciones de derechos humanos (3). El modelo político-criminal plasmado en este proceso de reforma también contiene otros elementos tendientes a prevenir la influencia ilegítima de los funcionarios públicos sobre la actividad de los fiscales. Así, por ejemplo, se establece la imposibilidad de que los fiscales adopten decisiones que clausuran o suspenden la persecución y, al mismo tiempo, brindan una respuesta alternativa a la pena —v. gr., reparación del daño— cuando se trata de delitos cometidos por funcionarios en ejercicio de su cargo (4).


En la búsqueda de soluciones, entonces, se debe tener en cuenta las particularidades del grupo de delitos que integrará su ámbito de aplicación. Por estas razones, aquí nos dedicaremos exclusivamente a la discusión del problema respecto de la organización del ministerio público orientada a la persecución de los delitos tradicionales de los cuales regularmente se ocupa la justicia penal. Dejaremos de lado, en consecuencia, los delitos de funcionarios y otras formas delictivas no asimilables al concepto de “delincuencia común”.



Notas

(1) Sobre el régimen de persecución penal estadounidense, cf. Bovino, La persecución penal pública en el derecho anglosajón, especialmente puntos IV y V, ps. 50 y siguientes.

(2) Sobre este fiscal especial, cf. Harriger, Independent Justice. The Federal Special Prosecutor in American Politics; Bovino, Mecanismos de control de delitos que perjudican al Estado en el derecho federal de los Estados Unidos, especialmente el punto IV, ps. 71 y siguientes.

(3) El CPP Guatemala, por ej., permite a cualquier ciudadano o asociación intervenir como acusadores particulares por delitos de acción pública contra todos los funcionarios que, en ejercicio de sus funciones, violen derechos humanos o abusen de su cargo (art. 116). También autoriza a las asociaciones cuyo objeto se vincule con el interés afectado por el hecho punible a actuar como acusadores particulares en cualquier delito de acción pública que afecte intereses colectivos (art. 117, inc. 4).

El mecanismo parece dar resultados positivos en Guatemala, pues varios casos de graves violaciones de derechos humanos en los cuales intervienen ONGs en calidad de querellantes han logrado avances y resultados significativos, teniendo en cuenta las circunstancias particulares del contexto nacional, a diferencia de lo que suele suceder en este tipo de casos regularmente, cuando se atribuye la persecución penal de manera exclusiva a un funcionario público que desempeña el papel de acusador.

En el mismo sentido se previó la regulación en el Proyecto de ley “Bases uniformes para la procuración y administración de justicia penal en Argentina”, presentado por el entonces diputado José I. Cafferata Nores al Congreso de la Nación (Expte. Nº 1.581, Sec. D, 1/4/98). Se puede consultar su texto en Cafferata Nores, Cuestiones actuales sobre el proceso penal, 3ª ed., ps. 303 y ss. (ver especialmente el art. 15, que define la “Calidad de víctima”, en p. 309).

(4) Esta solución ha sido adoptada en los dos primeros supuestos de oportunidad del CPP Guatemala (art. 25, incs. 1 y 2). La misma excepción se aplica para la suspensión del procedimiento penal a prueba prevista en los arts. 76 bis y ss. del Código Penal argentino, pues el texto legal dispone: “No procederá la suspensión del juicio a prueba cuando un funcionario público, en el ejercicio de sus funciones, hubiese participado en el delito” (art. 76 bis, párrafo VII).


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