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29 abr. 2015

EL CÓDIGO PROCESAL PENAL ES COMPETENCIA DEL CONGRESO NACIONAL









¿Derecho local?
Según la interpretación prácticamente unánime y la jurisprudencia de nuestra Corte Suprema, el derecho procesal penal es derecho local, esto es, competencia de las legislaturas provinciales y ajeno a la competencia del Congreso Nacional. Según se señala, las provincias se han reservado para sí la facultad de administrar justicia (arts. 5 y 123, CN)[1].

Esta facultad de administrar justicia comprende la facultad de “establecer y organizar los órganos del Estado que llevan a cabo los actos de autoridad mediante los cuales se cumple ese cometido (Derecho de la organización judicial) y, en segundo lugar, definir los actos necesarios que integran el procedimiento mediante el cual se administra justicia (Derecho procesal penal en sentido estricto)”[2].

A pesar de que la gran mayoría de la doctrina mantiene esta posición, ella ha comenzado a ser relativizada, porque se admite hasta cierto grado la competencia del Congreso Nacional para legislar en materia procesal penal. Así, la posición de Cafferata Nores, quien en los Fundamentos de su Proyecto de Ley “Bases uniformes para la procuración y administración de justicia penal en Argentina” sostuviera:

“… tradicionalmente, tanto nuestra jurisprudencia como nuestra doctrina han entendido que el dictado de normas procesales penales se encuentra entre las facultades no delegadas por las provincias al Gobierno Federal (CN, art. 121).

En tal sentido, consideramos que esta afirmación tajante puede ser relativizada, y que si bien el Congreso de la Nación no tiene facultades para dictar un solo Código Procesal Penal para todas las provincias, sí tiene competencia para dictar ciertas normas mínimas respecto de la procuración y administración de la justicia penal en esas jurisdicciones”[3].

Según este autor, esta posición se justifica en diversos principios de jerarquía constitucional: a) principio de igualdad ante la ley y ante los tribunales de justicia; b) disposiciones sobre juicio por jurados; y c) facultad del Gobierno federal de celebrar tratados con potencias extranjeras[4].

Resulta interesante, por otra parte, citar un fallo reciente de nuestra Corte Suprema en el cual se admite la competencia del Congreso Nacional para regular ciertas cuestiones procesales:

“55) Que tanto en materia procesal penal como de ejecución penal se plantea la cuestión de la competencia legislativa. Si bien no cabe duda de que los códigos procesales son materia de legislación provincial en función de la cláusula residual, la existencia de disposiciones procesales en el Código Penal y la facultad del Congreso Nacional para dictar las leyes que requiera el establecimiento del juicio por jurados, parecen indicar que el Estado Federal ejerce cierto grado de legislación y orientación en materia procesal, con el fin de lograr un mínimo equilibrio legislativo que garantice un estándar de igualdad ante la ley.


57) … Cualquiera sea el sistema procesal de una provincia y sin desmedro de reconocer su amplia autonomía legislativa en la materia, lo cierto es que si bien no puede llevarse la simetría legislativa hasta el extremo de exigir una completa igualdad para todos los procesados del país, la desigualdad tampoco puede extremar las situaciones hasta hacer que el principio federal cancele por completo el derecho a la igualdad ante la ley, pues un principio constitucional no puede borrar o eliminar otro de igual jerarquía.

Una asimetría total en cuanto a la legislación procesal penal destruiría la necesaria unidad en materia penal que se mantiene en todo el territorio en virtud de un único Código Penal… No es lo mismo que, habiendo dos imputados en igualdad de condiciones y por el mismo delito, uno llegue al juicio libre y otro lo haga después de muchos meses o años de prisión, sin que el Estado Federal se asegure de que en el último caso, al menos, se respeta un piso mínimo común para todo el territorio”[5].     

Por último, Maier es quien impugna la doctrina tradicional en mayor medida, pues este autor extrae de las cláusulas constitucionales del juicio por jurados, y de la competencia del Congreso Nacional para “[d]ictar… leyes generales para toda la Nación sobre… y las que requiera el establecimiento del juicio por jurados” (art. 75, inc. 12, CN), la facultad para legislar el procedimiento penal.

Según el autor citado, el término juicio por jurados “no se reduce a imponer una forma determinada de integrar los tribunales que administran justicia penal, sino que implica toda una definición acerca del sistema de enjuiciamiento penal que prevé nuestra Constitución”[6]. Por ello, la facultad reconocida expresamente al Congreso Nacional para legislar en materia de juicio por jurados es la facultad de regular el sistema de enjuiciamiento penal o, al menos, sus principios estructurales[7].

En síntesis, la tesis ampliamente mayoritaria considera que el derecho procesal penal es derecho local, competencia legislativa de las provincias[8], aun cuando tanto desde la doctrina como desde la jurisprudencia se admiten excepciones a esa regla, y se acepta que el Congreso Nacional tiene cierta competencia para legislar en materia procesal penal.

La interpretación mayoritaria genera graves problemas para diseñar una política criminal racional, pues la imposibilidad de coordinar lo que se legisla en materia sustantiva con lo que se legisla en materia procesal dificulta la planificación e implementación de una política criminal consistente.




c) Derecho federal

I. En realidad, el único argumento medianamente serio para sostener que el derecho procesal es derecho local es el del art. 121 de la Constitución Nacional, según el cual las provincias “conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal”. Sin embargo, como veremos, las reglas del juicio por jurados en materia penal son reglas expresas de delegación al Congreso Nacional.

Aun los juristas más críticos de esta interpretación tradicional dan ciertas razones que terminan por apoyar la tesis que, a nuestro juicio, es contraria al texto constitucional. Así, Maier, por ej., invoca el art. 1 de la Constitución Nacional que dispone la forma federal de gobierno[9] . Esta circunstancia, en verdad, no prueba nada y, es más, confirma nuestra tesis. Ello pues dicha organización federal no impidió al constituyente otorgar competencia exclusiva al Congreso Nacional para dictar los Códigos de fondo —art. 75, inc. 12, CN—, con lo cual se infiere que la organización federal es compatible, en nuestro esquema constitucional, con la competencia exclusiva del Congreso Nacional para dictar Códigos aplicables en todo el país. Por otra parte, países federales como Alemania y Canadá cuentan con un solo ordenamiento procesal, y probablemente tal decisión política no se deba a un error sobre lo que significa la organización judicial.

En segundo lugar, se invocan los artículos 5 y 118 de la Constitución Nacional. El art. 5 dispone:

“Artículo 5. Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones” (destacado agregado).

Claramente, la regla aludida se refiere, en primer lugar, a que es competencia exclusiva de las provincias dictar sus propias constituciones, y por otro lado, que es una exigencia impuesta por la Constitución federal que estas constituciones localesy no los códigos procesales— “asegure[n] su administración de justicia”.

Por lo tanto, nada hay en el art. 5 que permita afirmar la competencia legislativa provincial en materia procesal penal. El sentido natural del término “administración de justicia” no permite derivar de él esa competencia. Si alguien dijera que “resulta indispensable mejorar la administración de justicia federal en las provincias”, a nadie se le ocurriría pensar que lo que se está proponiendo es una reforma del Código Procesal, y mucho menos la adopción de un Código Procesal federal aplicable sólo en las provincias distinto al CPP Nación, o al Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

II. No comprendemos qué relación tiene con este tema el argumento del art. 118 que invoca Maier —no estamos diciendo que carece de relación, sólo que no entendemos en qué consiste—. El artículo 118, CN, dispone:

Artículo 118. Todos los juicios criminales ordinarios, que no se deriven del despacho de acusación concedido en la Cámara de Diputados se terminarán por jurados, luego que se establezca en la República esta institución. La actuación de estos juicios se hará en la misma provincia donde se hubiera cometido el delito; pero cuando éste se cometa fuera de los limites de la Nación, contra el Derecho de Gentes, el Congreso determinará por una ley especial el lugar en que haya de seguirse el juicio.

La segunda frase de la regla solo se refiere a una cuestión de competencia territorial, y nada tiene que ver ello con la facultad de la legislatura local para dictar el código procesal penal. Y la primera frase, por otra parte, dispone que todos los juicios que no derivan del poder de acusación previsto en el art. 53, terminarán por jurados. El art. 53 regula la acusación del juicio político[10] ante el Senado.

Nada encontramos, entonces, para derivar de esa cláusula la supuesta decisión de las provincias de haberse reservado el poder de dictar sus códigos procesales penales. También se invoca el mismo art. 75, inc. 12, que establece:

12. Dictar los códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería, y del Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados, sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones; y especialmente leyes generales para toda la Nación sobre naturalización y nacionalidad, con sujeción al principio de nacionalidad natural y por opción en beneficio de la argentina; así como sobre bancarrotas, sobre falsificación de la moneda corriente y documentos públicos del Estado, y las que requiera el establecimiento del juicio por jurados (destacado agregado).

¿De dónde surge que el deber constitucional del Congreso Nacional de dictar códigos de fondo sin alterar las jurisdicciones locales —esto es, sin alterar las reglas de competencia establecidas en la Constitución que dividen la materia federal y provincial— tenga relación alguna con cuál es el órgano competente para dictar la ley procesal penal en sentido estricto?

Nótese que en la misma cláusula se incluye la obligación estatal/garantía del imputado/derecho político de los ciudadanos de terminar los juicios —todos ellos— por jurados.

Lo único que se puede inferir de esa norma es que se debe respetar la asignación de competencia prevista en la Constitución para adjudicar las causas al poder judicial provincial o federal. Lo que sí resulta razonable, es que gran parte[11] del derecho procesal de la organización judicial sí sea competencia de los congresos provinciales.

Pero el argumento más fuerte a favor de la competencia del Congreso Nacional de legislar en materia procesal penal es el triple mandato constitucional de que éste establezca el juicio por jurados. En este sentido, parece imposible que el Congreso ejerza tal facultad delegada expresamente por las provincias sin regular el resto del procedimiento penal. ¿Cómo haría el Congreso Nacional para dictar una ley de jurados aplicable al universo de legislaciones procesales provinciales, en el cual conviven códigos tan disímiles entre sí?

Más allá de ello, es obvio que los constituyentes estaban pensando en el jurado clásico estadounidense —lo que no significa que resulte necesaria esta interpretación actualmente para decidir qué modelo de jurados debe establecerse, pues un jurado escabinado también cumpliría la triple exigencia constitucional—. Pero esta regla sí es determinante para establecer cuál es el órgano competente para dictar íntegramente el régimen de enjuiciamiento penal. En el sistema estadounidense, el procedimiento penal formal comienza con lo que sería equivalente a nuestro procedimiento intermedio —o clausura de la instrucción— pues no hay etapa de investigación regulada legal y positivamente.

Hendler señala, luego de enunciar todas las etapas que van desde la notitia criminis a la presentación de la acusación:

“Las diez primeras de esas etapas son anteriores a lo que, en nuestra terminología del Derecho Procesal, llamaríamos el juicio plenario. Ninguna de ellas, sin embargo, puede parangonarse a lo que es una ‘instrucción’ o un ‘sumario’, según la modalidad de los países de Europa Continental y Latinoamérica”[12].

Nótese que el art. 75, inc. 12, CN, dispone que el Congreso Nacional debe dictar “… especialmente leyes generales para toda la Nación sobre… y las que requiera el establecimiento del juicio por jurados”. Resulta claro que la delegación provincial significó la facultad del Congreso Nacional de dictar más de una ley que regule el derecho procesal penal de manera general y para toda la Nación. En el derecho federal de los EE.UU., son dos leyes, básicamente, las que regulan todo el procedimiento penal: las Reglas Federales de Procedimiento Penal (Federal Rules of Criminal Procedure) y las Reglas Federales de Prueba (Federal Rules of Evidence). Ninguna de estas reglas tienen la técnica legislativa propia de nuestro medio. Son leyes que no cuentan con más de 100 artículos[13]. Las Reglas Federales de Prueba, por ejemplo, solo tienen 67 artículos[14].

Si lo que regula la ley estadounidense es la etapa inmediatamente anterior al juicio —preparación del debate— y el juicio en sí, entonces sólo cabe una única conclusión: el Congreso Nacional debe regular todo el procedimiento penal, y no sólo una parte de él.

III. Otro argumento invocado tanto por la Corte Suprema como por Cafferata Nores, consiste en la obligación del derecho internacional de los derechos humanos de adecuar la legislación interna a tales exigencias. Ver, en este sentido, las Bases uniformes para la procuración y administración de justicia penal en Argentina. Proyecto de ley, presentado como Expte. nº 1581, Sec. D, el 1/4/98, ante la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, de José I. Cafferata Nores, en donde desarrolla excelentes fundamentos de su propuesta legislativa[15].

En cuanto a quienes se oponen al juicio por jurados por motivos ideológicos —algunos afirman que es una institución extranjera, como si la inquisición fuera un invento cordobés—, que incluso llegan a afirmar que el jurado es inconstitucional, en un agudo trabajo de Mirna Goransky[16] se descalifican con solvencia y argumentos racionales a todos ellos.

Los argumentos de los antijuradistas pretenden utilizarse calificándolos de derivaciones del texto constitucional. Ábalos es el autor que representa la contracara de la posición de Goransky: reúne una serie de argumentos que, según sostiene, derivan de la Constitución, para justificar la invalidez del jurado. En realidad, hubiera sido mucho más sabio haberse limitado a decir: “No estoy de acuerdo con la institución”.

Así, por ej., después de que aclara que no dará su opinión personal sino que analizará el texto escrito, afirma, entre otras cosas, las siguientes:

a) que la Constitución del 49 dejó bien en claro la “ineficacia de la institución” —nos preguntamos cómo se puede predicar la ineficacia de algo que hasta ese momento no había existido—[17];

b) que coincide con Sagüés, en que ha habido derogación por desuetudo —a la que Ábalos define como sociológica[18]—. ¿Cómo puede un constitucionalista afirmar semejante proposición, esto es, que el incumplimiento legislativo opera como mecanismo con mayor fuerza jurídica que una asamblea constituyente? ¿Qué hay de los ciudadanos titulares de ese derecho que no tienen relación alguna con el incumplimiento legislativo? ¿Qué significa una “causa de derogación sociológica”[19]?

c) señala que Vélez Mariconde impugnó el jurado por ser contrario a la forma republicana y representativa de gobierno; también porque afecta la independencia del poder judicial y porque los jurados actuarían con las pasiones y debilidades comunes de todos los hombres, “problema que con el Magistrado técnico no suele aparecer”; finalmente, violaría la exigencia de idoneidad[20].

Todos estos argumentos se esgrimen para justificar la oposición política hacia la institución. Pero no se puede, sobre la base de sus contenidos, ignorar el triple mandato constitucional.







[1] Cf., por todos, Clariá Olmedo, Tratado de derecho procesal penal, t. I, ps. 96 y siguientes.
[2] Maier, Derecho procesal penal, t. I, p. 115.
[3] Cafferata Nores, Bases uniformes para la procuración y administración de justicia penal en Argentina, ps. 338 y siguiente.
[4] Cf. Cafferata Nores, Bases uniformes para la procuración y administración de justicia penal en Argentina, ps. 339 y siguientes.
[5] CSJN, “Recurso de hecho deducido por el Centro de Estudios Legales y Sociales en la causa Verbitsky, Horacio s/ habeas corpus”, 3/5/2005, del voto de la mayoría.
[6] Maier, Derecho procesal penal, t. I, p. 793.
[7] Así, por ejemplo, la regulación del jurado requiere, al menos, que el legislador nacional establezca las normas que organizan la etapa de juicio o debate casi íntegramente y, en alguna medida, la etapa de investigación preliminar o preparatoria.
[8] Cf., por todos, Ábalos, Derecho procesal penal, t. I, p. 52, quien afirma: “De lo expuesto surge que las provincias son soberanas en el dictado de las normas Procesales penales en el ámbito de sus territorios por las Legislaturas locales”.
[9] Maier, Derecho procesal penal, t. I, p. 104.
[10] Artículo 53. Sólo ella ejerce el derecho de acusar ante el Senado al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros, a los ministros y a los miembros de la Corte Suprema, en las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal desempeño o por delito en el ejercicio de sus funciones; o por crímenes comunes, después de haber conocido de ellos y declarado haber lugar a la formación de causa por la mayoría de dos terceras partes de sus miembros presentes.
[11] Las reglas que disponen la composición y organización del jurado, claramente, son reglas del derecho procesal penal de la organización judicial.
[12] Hendler, Derecho penal y procesal penal de los Estados Unidos, p. 184.
[13] De hecho, cuando una persona estudia la materia “Procedimiento penal” (Criminal Procedure”) o “Prueba” (Evidence), ni siquiera cuenta con tales reglas, se estudian las materias por libros de casos (casebooks) que reproducen los precedentes que interpretan y aplican esas reglas.
[14] http://www.law.cornell.edu/rules/fre.
[15] Cf. Cafferata Nores, Cuestiones actuales sobre el proceso penal, 3ª ed., ps. 299-340.
[16] Cf. Goransky, Un juicio sin jurados.
[17] Ábalos, Derecho procesal penal, t. I, p. 57.
[18] Cf. Ábalos, Derecho procesal penal, t. I, p. 57.
[19] Con criterios semejantes, la exigencia de que las cárceles serán sanas y limpias también han sido derogadas por desuetudo; y que la base del empleo público es la idoneidad; y el derecho a no ser penado sin juicio previo; y el principio de imparcialidad; y el derecho de defensa —al menos durante la instrucción—; y el derecho al proceso público; y el derecho a la libertad de expresión —por la penalización de las opiniones—; y el derecho a jueces independientes —por el régimen de subrogancias—; y el derecho a la organización republicana y a la administración de justicia en provincias como San Luis, Tierra del Fuego, etc.; y el derecho a la participación en las ganancias de las empresas, con control de la producción y colaboración en la dirección; y el derecho a que las acciones privadas estén exentas de la autoridad de los magistrados; y el derecho de exigir a las provincias que adecuen su legislación a la CN, a los tratados —v. gr., CPP Tierra dekl Fuego, CPP San Luis— y a las leyes federales; y el derecho a que el Congreso Nacional no dicte leyes que establezcan sobre la libertad de imprenta la jurisdicción federal; y el derecho a que se condene a quien cometa grave delito doloso contra el Estado que implique enriquecimiento; y el derecho a un ambiente sano.
[20] Cf. Ábalos, Derecho procesal penal, t. I, ps 58 y siguiente.





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